许志永:孙志刚之死——公民建议

作为法律人,我不愿意别人说我们的建议是“上书”,因为我们的危险审查建议不是向某个领导的祈求,而是严格依照立法法规定的程序提出的法律文书。

孙志刚的死是这个国家的痛,也是我们心中永远的悲伤。或许很多年后孙志刚事件越发显的重要,很多年后人们会看到,这不仅仅是一个无辜公民的死难,不仅仅仅是一部恶法的结束,这是公民权利运动的起点,而且从此这场运动没有停止过直到一个民主法治的现代文明中国,这是一个时代的起点。

2003年4月25日,《南方都市报》刊登了记者陈峰采写的报道《一大学毕业生因无暂住证被收容并遭毒打致死》,大学毕业后在广州一家服装厂当设计师的孙志刚因为出门没有带暂住证,被警察带到收容遣送站遭殴打致死。这篇报道迅速被各大网站转载,一个无辜青年的死,震撼了整个国家。

那天我在北大一塌糊涂bbs上知道了孙志刚的不幸。一个无辜青年在一个陌生的城市被打死了,他的亲人近一个月的时间里往返奔波于各“有关部门”之间,处处遭遇冷眼和不屑。

这个社会到底怎么了?我长久呆坐在电脑前。

我对收容遣送制度关注很久了,如果不是因为“非典”,原本计划五一期间到北京南郊一个村落做两个星期调研,为了解暂住证和收容遣送的状况。但这一刻,就在眼前,又一个极端的悲剧发生了,我非常难过。

孙志刚之死不是一个孤立的偶然的事件,请看这些公开的报道吧:

2001年6月19日晚21时左右,长期在沈阳开小饭店的抚顺市顺城区刘尔村村民朴永根,因没办暂住证被沈河区团结路派出所民警带走并被送进沈阳市收容遣送站。6月26日晚17时左右,一辆带有公安字样的面包车停在刘尔村村委会门口,三四个穿便服的人把口吐白沫、昏迷不醒的朴永根抬下来放在路边,随后警车驶离。7月11日晚,朴永根因多发性外伤导致急性肾功能衰竭和心功能衰竭身亡,年仅42岁。(《中国青年报》2001年9月24日)

1998年12月11日,广西防城港市初三学生黄钟声与同学一起到南宁观看广西自治区40周年大庆盛况时不幸走失。黄钟声向交警求助,交警便打电话给“110”,“110”将黄钟声送到派出所,派出所却又把他送到收容遣送站。在遣送站,黄钟声受到“三无”人员的殴打,并被抢走手表、银链。12月15日,从收容站出来后,经广西医科大学附院检查,黄患有创伤性精神病,胸外伤,三根肋骨骨折。(http://www.china.org.cn/chinese/11706.ht
m)

1999年9月27日,由湖南怀化开往深圳西的604次列车上,一名27岁的湖南籍女青年因没有买车票,没有身份证,被列车乘警用绳索与其他两名男青年捆绑在一起长达五个多小时。由于不堪忍受,她从高速行驶的列车上跳窗而出,当即死亡。案发后经调查,原来乘警与收容所有约定,一旦发现类似无票无身份证人员,就交给收容所,乘警每交来一人就可以获得200元“工作经费”,这些费用最终也是落在被收容人员及其家人头上。(http/202.99.23.201/2001/50baoqing/gb/content/2000-12/26/content-134723.htm)

外出务工和暂住证齐全,但未带身份证的湖南籍女青年苏某欲去广东增城打工,在广州
火车站受到巡警盘查,巡警当面将她的证件撕碎后把她带上警车,送进一家收容性质的男女
混住的精神病院待遣送,她被投进有数十名男人的屋子,在几天内遭众多暴 徒轮奸。(htt
p/www.nanfangdaily.com.cn/ds/0007/27/dszh2712.htm)

2000年12月,北京警方在北京市石景山区的“金宝酒家”解救了十余名被强迫卖淫的“小姐”,她们多是未成年人,其中最小的仅13岁,这些“小姐”是酒店老板苗长顺(北京首例强迫未成年人卖淫案主犯,因犯组织卖淫罪,已被北京市第一中级法院判处死刑)、耿秀珍夫妇从江苏徐州收容遣送站“采购”来的。(《羊城晚报》2001年9月13日)

……
这样悲惨的故事太多了。成千上万的没有户籍的“城市贱民”遭遇无缘无故的监禁、殴打、劳役、遣送,他们大都忍气吞声。因为他们没有能力反抗,因为侮辱他们践踏他们生命和尊严的不是个别人,而是以法律的名义,以国家的名义进行的。在他们被侮辱被践踏的背后,有一个叫做收容遣送的制度。

1958年中国实行城乡二元户籍制度,开始了长达半个多世纪的城乡分割的历史。农民只能留在农村,固定在土地上劳作,没有任何社会保障,如果他们想成为一个享有社会保障的市民,只有通过上学、当兵、提干等非常有限的几个途径。如果他们自由来到城市寻找新的职业和生活,将面临严厉的限制和制裁——被警察抓起来遣送回老家。为了维护计划经济管理秩序,1961年11月11日,中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》,决定在大中城市设立“收容遣送站”,这是收容遣送的正式开始。1982年5月12日国务院颁布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,收容遣送成为一种法律制度。1991年国务院颁布了《关于收容遣送工作改革问题的意见》,将收容遣送对象扩大到“三证(身份证、暂住证、务工证)”不全的流动人员。以北京市为例,1999年收容遣送149359人次,2000年上半年,收容遣送人数就达18万人次,2002年收容遣送22万人次。

我一直打算帮助收容遣送受害者提起行政诉讼,以此引起社会对该问题的关注。曾经找到一个安徽籍的拾荒者,被送收容遣送过程中他被打瞎了一只眼睛,他本来愿意作为原告起诉,但后来还是害怕了。可以理解,毕竟他还要在这个城市里生活下去,要起诉公安局确实很顾虑。

孙志刚的死是一个巨大悲剧,但悲剧有时也能成为社会进步的契机,这个作恶多年的制度制造了极端的恶,也就到它末日了。有陌生人为孙志刚建了纪念网站,名字是“天堂里不需要暂住证”,进入网站那一刻,我的眼泪流了下来。

有很多素不相识的网友自发行动起来写文章,同情孙志刚,声讨收容遣送制度,我也是其中的一员。我和一些从未谋面的朋友在网上讨论,当时正值五一节临近,我们考虑举行悼念活动,这也是表达抗议的一种方式。我们希望这样的悼念是和平理性的,希望不会和现行的集会游行示威法冲突,因此我提出悼念活动最好安排在室内(根据法律室内活动不算集会游行),要有孙志刚的家人在场。由于“非典”的原因,北京无法举行,最后,只在广州和深圳举行了悼念。

俞江和滕彪从一开始也都参与了。我们和其他很多网友在一塌糊涂bbs上的“三角地”和“公民生活”版持续讨论,一起商量除了呼吁还能做什么。在千千万万人关注的时刻,我们的关注应该体现法律人的职业专长。

5月初的一个早上,远在武汉的俞江突然打电话来,提醒我《立法法》第九十条的规定,公民有权利向全国人大常委会提出违宪审查的建议,这里的公民建议不是普通意义上的公民给上级领导提意见和建议,而是带有一定程序性,建议经过初步审查,“必要时”可以进入正式的法律审查程序,这有点类似公民到法院起诉,常委会像是法院,只不过它对于公民的起诉可以选择受理也可以不受理。我和滕彪都很兴奋,三人很快商定以普通公民身份向全国人大常委会提出违宪审查建议,不仅为了改变收容遣送制度,也是为启动宪法审查程序。

很快,我写了大约四千字的初稿,主要内容包括:收容遣送办法在形式上违反宪法和相关法律,在实践中制造了大量社会问题,建议全国人大常委会提交国务院修改或者利用自己的法定权力直接废止。

俞江在电子邮件中提出最好不要谈实践问题,如果要谈,作为附件比较好。我在两位发来的不同色彩的文本基础上进一步修改,建议书缩短为一千字,只谈法律程序问题:《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》作为行政法规,其限制人身自由的内容与宪法和相关法律相抵触,作为公民我们依法向全国人大常委会提出审查建议。

虽然附件内容更能从情感上打动人,但这是一个法律问题,而且我们缺少一个有力的全面的调查报告,有了附件中所列的逻辑论证以及个案悲剧也并不能充分证明收容遣送制度必须废除,为了使建议清晰而又尽量减少争议,我们只谈程序问题。

接下来考虑这份建议书可能的结局。也许,它会像很多建议一样仅仅被作为一个工作部门的参考意见,甚至不会有人看一眼就被扔进垃圾桶。必须有舆论关注,没有舆论关注,什么结果都不会发生。但俞江和滕彪倾向于安静的学术生活,不想被打扰,对于传媒关注有所顾虑。不过我们很快就达成了一致,毕竟,没有媒体关注,我们的愿望不可能实现,有了媒体关注,即使没有法律上的结果,也会有社会意义。

还有一个问题是多少人签名。一个思路是征集很多人签名,尤其是一些法律专家的签名。在此之前,已经有很多学者做了。我们否决了这个方案,一方面是担心引发不必要的敏感,还有就是,我们希望自己的行为是一个纯粹的法律行为——这更像是一个诉讼而不是呼吁,以法治的方式解决法治问题,这是一群法律人的执着梦想。

只签了我们三个人的名字,以中华人民共和国公民的身份提起,不是作为旁观者呼吁和建议,而是作为一个正式法律文书的主体,就像诉状中的原告一样。这个建议和我们的职业、知识背景没有关系,每一个公民都有权利提出这样的建议,我们列上了自己的身份证号码——这是最有力的公民的标志。

5月11日开始考虑什么时间递交,递交给哪个部门以及如何递交。递交时机主要考虑“非典”因素以及人们对收容遣送的关注程度,拖延久了,人们会淡忘,我主张必须尽快递交,我们很快达成一致,但真正促成立刻行动的,是新华社5月13日发布的一则消息。

5月13日,各大网站同时转载了新华社消息:孙志刚一案已取得突破性进展,涉案的13名犯罪嫌疑人全部被公安机关缉捕归案,3名涉嫌渎职人员已被检察机关立案侦查。

这则消息向公众传达了一个明确信息——此案有结果了,但对我们来说,却有了一个更大的担心——此事有可能到此结束了,那天媒体同时接到禁令,此案已没有报道空间。再怎么制裁凶手也不可能挽回孙志刚的生命,如果仅仅停留在个案正义,如果收容遣送制度不能由此废止,它不知道还要危害多少人。我们非常担心如果没有新的声音出现,过一两个星期舆论慢慢平息下来,孙志刚案就此结束,而收容遣送制度依旧。

必须在5月14日把建议书递交出去。个案虽没有讨论空间,但媒体并没有被禁止讨论制度问题,我们急需把关注点从个案上升到制度层面,不仅是收容遣送制度,而且包括违宪审查制度,制度改变才能有益于更多人。

那天北京正在下大雨,我把定稿的建议书发给滕彪。下午,滕彪给全国人大常委会法制工作委员会发去了传真,电话确认对方已经收到,然后到邮局寄了一份。同时,我和法制日报以及中国青年报联系,希望他们关注,这是我们列出的六家媒体的前两家。

递交建议书只是工作的新的起点,我们不敢奢望收容遣送制度能在短时间内废除,当时打算需要半年以上甚至两年的时间努力,但我们确信,这个制度被废除只是时间问题。

当然,我们的目标不仅仅限于废除收容遣送制度。我们期望全国人大常委会能够启动审查程序,要求有关部门修改或废止这样一个违背宪法和法律的行政法规。同时,我们还期望,全国人大常委会能够通过对该行政法规的审查建立一套审查程序,逐个审查那些违背宪法和法律的却至今仍然有效的行政法规、地方性法规,促进国家法制统一。

接下来的工作分为两大部分:批评和建设。我们计划专门为收容遣送制度建一个网站,其中一项内容专门搜集收容遣送制度制造的恶果,要不断告诉这个国家的公民:有这样一个恶法需要废除。当然,更重要的是建设,寻求收容遣送制度废止之后的替代性制度。虽然收容遣送制度在实践中造成了很多恶果,但任何一项制度都有它特定的社会功能,必须考虑到废止之后,可能给社会带来的新问题和解决思路。我们还需要深入研究把收容遣送站变成救助站的可行性,以及国家的承受能力;需要借鉴很多国家现代城市管理和救助的成功经验。我们希望自己能尽快拿出一整套方案,一方面,是为了保证收容遣送制度废止的时候避免大的社会问题,另一方面,也是向有关部门以及社会公众作说服工作。

6月8日,我们在初步调研的基础上起草了关于修订《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议初稿,主张把《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》涉及的惩罚功能和救济功能分开,从现实社会功能的角度出发修订该行政法规。

虽然《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在实践中的负面影响已经引起了社会普遍关注。但要废除或者改变它,仅仅说它有很多负面作用是不够的,还需要进一步分析,这个制度在现实中是不是有很多的而且是不可替代的功能。只有当一个制度坏处很多而好处很少,改变它可以预期收益明显大于损失,并且其现有的功能能够被替代的时候,这个制度的改变才是合理的、可能的。因此,在收容遣送制度负面作用广为人知的情况下,探讨该制度的存废,必须认真分析该制度现实中的功能极其可替代性。

收容遣送制度的社会功能主要有两部分:维护城市社会秩序和救济、安置流浪乞讨人员。从被收容者角度来看,前者意味着处罚功能,被收容遣送者是城市社会秩序的义务承担者;后者是救济功能,被收容遣送者享有获得国家物质帮助的权利。

首先,关于维护城市社会秩序的功能,根据初步调查,收容遣送制度对于绝大部分被收容遣送者来说意味着一种包含限制人身自由在内的严厉的处罚而不是救济,而对他们处罚的一个公开的目的是为了维护城市社会秩序。城市管理者遵循一种原始的逻辑:外来人口中有违法犯罪分子,把他们都赶走了,城市治安自然好转。以北京为例,2002年收容遣送22万人次,这就意味着为了所谓城市社会秩序处罚了22万人次,这其中绝大部分人不是违法犯罪人员。这样的处理是不公正的,也是违反法治基本原则的。

在城市化大背景下,这种简单粗暴的治理方式效果十分有限。根据我们对北下关地区外来民工的调查,建筑工人和小商贩等城市廉价劳动力中大约三分之一的人有过被收容遣送的经历,他们每一次被收容遣送之后很快就再回来,最多在家呆几天,有的甚至一出收容遣送站马上就返回北京。收容遣送并没有阻止农村人口来到城市,只是让他们无缘无故地承受一次歧视和剥夺。而且,很多民工都抱怨,很多老老实实工作的外来人口被收容遣送,而那些违法犯罪分子通常却能够躲过收容遣送,这种武断的不讲程序不讲证据的处罚往往落到了无辜者的头上。尤其是当收容遣送和利益挂钩时,收容遣送几乎变成了“交钱就放人”的绑架行为。实践证明,用收容遣送这种简单粗暴的方式试图把城市新移民赶走并不能解决问题,也是不负责任的。

其次,关于救济功能,我们认为,国家的收容遣送行为到底意味着救济还是处罚,只能由被收容遣送者来评价,一个简单的标准是看他们是自愿还是被强制。如果一个人认为收容遣送对自己有好处是真正对自己的救济的话,他会自愿接受收容遣送的;相反,无论政府行为标榜多么好,当事人不愿接受甚至想方设法逃避“救济”,这只能说明这种“救济”是假的,处罚才是真的。从被收容遣送者的意愿来看,自愿者是极少数,实践中收容遣送成了行政强制行为,收容遣送制度所标榜的救济功能几乎不存在。

对于一些确实没有生活来源的流浪乞讨人员,国家有义务提供必要的物质帮助。如果一个社会不能给最贫困的人提供最基本的生存保障,那么也就最终无法维护社会稳定和所有人的财产安全。这样的帮助应当是以自愿为前提的,福利措施无论如何也不应当变成强制的义务。国家提供帮助不一定要政府直接出面设立并管理收容所,而是可以把这项工作委托给社会组织,国家可以通过适当的方式(比如免税)给承担此项工作的福利部门一定资助。

收容遣送制度把维护城市社会秩序和救济这两种不同性质的社会功能混同起来并由同一个机关在执行标准不明晰的情况之下执行,执行机关出于自身利益考虑,一个危险的倾向就是压缩救济功能而扩张惩罚功能,收容遣送制度在过去二十多年的实践中的确证实了这种倾向。最极端的表现就是收容遣送在一些地方变成了一种可以获利的“产业”。

为了避免这种危险的倾向,为了保障公民基本权利不受侵犯,为了维护社会稳定和国家团结,我们主张把《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》涉及的惩罚功能和救济功能分开,从社会功能的角度出发修订该行政法规。

考虑到有关部门的接受程度,我们提出这样三种修订方案:一种是彻底废除收容遣送制度,一种是严格控制收容遣送对象,一种是改收容遣送为城市救助。这些方案有一些共同的原则:人口自由流动,没有违法犯罪证据的人不能被处罚,外来人口正当权益应当受到法律平等保护;有违法犯罪证据的人接受法律公正的处罚,没有城市原住民和外来人口的区分;针对外来人口的管理措施可以由地方人大决定,但不得违背宪法的基本法治原则;对于真正因贫困而流浪乞讨的人,国家应该给予最基本的物质生活帮助;对于流浪乞讨行可能给社会秩序带来的损害,要不要处罚需经过民主基础上制定法律。

当然,这些基于保护公民基本权利的修订方案肯定会增加社会治安负担,这对于城市管理部门尤其是公安部门来说,确实是一个新的挑战。但是,城市化是历史大趋势,中国不可能让新事物去适应旧管理模式,只能让自己的管理模式适应变革时代。

不过,这个建议初稿未来得及进一步修改,收容遣送制度就废止了。

5月16日,中国青年报报道了我们的建议书,一些专家学者就违宪审查问题展开了研讨,贺卫方等法学专家还提出成立特别调查委员会的建议,我们得到了很多媒体关注以及众多公民的支持。

我收到了很多感人的来信。武汉青山石化中学7年级4班的韩学平同学的来信说:“我作为一名中学生看到湖北青年孙志刚惨死广州感到万分痛心,每一个人的生命都是宝贵的,如果因为法律的不完善而导致人的生命得不到保护,就必须尽快立法解决,这关系到一个公民的基本权利。《收容遣送办法》所要求办理的暂住证,我早有所闻,经常有打工者、外出的人因无证而被收容、遣送,他们大都是穷苦的人,他们生活艰辛,本来就受到少数城市人的歧视,如果公安机关再要求他们办证、缴费,这就是对他们的另一种伤害。作为一名中学生,我关心祖国法律的完备,我热爱我的国家,十分希望法律能重视每一个公民的权利,保护每一个公民不再受到伤害。……”

合肥市退休老人徐先生在来信中回忆起了上个世纪六十年代初期经历的大蜀山山北一个收容遣送站的悲惨故事。那时正是三年大饥荒的年代,成千上万的农民实在忍受不了饥饿就往城里逃,而在城市里等待他们的是“劳改队”——当时收容遣送站的前身,“很多农民被当成盲流抓起来送到了蜀山劳改队,劳改队强迫他们劳动,这些不幸的人们根本吃不饱饭,还要承担繁重的劳役。想逃跑也不可能,门口有荷枪实弹的门卫。就在这个劳改队里,不知多少无辜的农民被糟蹋死了,他们连饿带累每天都有人死亡甚至一天死亡多数。后来,劳改队一位姓张的负责人说,他们在掩埋死人的土堆上种南瓜,南瓜长得又大又多……”

当时,徐先生刚从部队转业,看到这些场景,听到这些陌生甚至令人脊椎发冷的言论,实在是想不通,可又没有办法只好焖在心里。

“转眼四十年过去了,时间长了我也老了就把这事忘了,今天看到关于你们上书的报道,使我陡然想起了蜀山劳改队残暴的一幕。我想把它说出来,也算是了却一桩心事。”

读着徐先生的信,我的眼睛湿润了。那些没有墓碑没有名字的默默的死者背后是一个喧嚣的革命年代,如果说,他们的死亡真的会预示着人民幸福的天堂,或许,这种苦难可以被尊为一种崇高的献祭。然而,我们看到的是革命三十年之后数亿的农民仍然面临饥饿的威胁,计划出来的国民经济面临崩溃的边沿连享有特殊保障的城市人群也生活在贫困之中,我们不得不问,难道那些无数个体承载的苦难真的是必要的吗?

这份建议得到如此广泛的支持,因为它触及了我们民族心灵深处的伤痕——城乡之间公民权利在法律上的差别和由此引发的人与人之间的歧视和侮辱——这个历史遗留问题到了该解决的时候了。

2003年6月18日上午,我和南方周末记者师欣一起来到天津收容遣送站考察。这里的收容遣送制度在半年以前已经开始尝试重大变革,由原来的强制性收容遣送变成自愿性救济救助。

那天下午,我们和收容遣送站杨建勋站长谈了很多细节问题。比如变成救助站后,会有很多人主动寻求救助吗?如果人太多,财政能否承受?如果很少甚至几乎没有人,救助站还有存在的必要吗?我们探讨的答案是,暂时不会有太多人求助,因为真正的流浪乞讨人员不需要救助,和在救助站里寻求暂时温饱相比,他们更需要通过乞讨存一些钱作为自己的社会保障。但是从长远来看,一个现代文明国家不能缺少这种救助设施,当那些流浪乞讨人员遭遇极端恶劣天气或者疾病,政府总不能看着他们横尸街头,这是国家的责任。至于财政问题,杨站长做了认真地分析,他计算的结果是,收容遣送一个人的花费比救助一个人的花费高出两倍以上,变成救助财政完全可以承受。

整个下午我们谈得非常好,我印证了自己的很多逻辑猜想,也学到了很多东西。晚上六点多,我们一起到救助室看望一位接受救助的山东日照来的农民工。据说他自愿到这里寻求救助。

这是一间大房子,木质地板铺着一排十几个被褥,墙上有一个电视。就在我们和这位被救助者聊天的时候,新闻联播播出了国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议审议并原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》的消息。新的办法草案经进一步修改后,将由国务院公布施行,届时实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》将宣告废止。

刹那间,我惊呆了。尽管此前知道国务院法制办在加班研究新的救助方案,但还是没想到这么快。此刻心中百感交集:有无限的欣慰,为这样一个充满希望的年代,相信中国从此将彻底告别收容遣送制度了。也有深深的失落,我们期望的违宪审查程序可能就此搁浅。不管怎样这是一个巨大的进步,我情不自禁在日记本上写下几个大字:我爱你,中国!

晚上回北京路上,我和俞江、滕彪通了电话,电话里我们都有长时间沉默。

一年以后,2004年6月,全国人大常委会设立法规备案审查室,负责法规备案,也负责审查下位法与上位法尤其是和宪法的冲突,虽然法规备案审查室只是人大常委会下属的一个工作机构,缺乏应有的独立性和权威性,但毕竟这是朝着违宪审查制度建设迈出了一小步。

2005年12月,全国人大常委会完成了对法规备案审查程序的修订,扩大了审查范围,完善了接受审查建议以及审查的程序。这是迈向违宪审查制度的第二步。但是,这些制度距离一套完整的宪法审查制度还有很远的距离,不知道还需要多长时间的努力。

附1:
那个关押民工与狗的大院

北京到昌平的路上从定福皇庄下车往东走大约500米就是东城区看守所,看守所西侧仅隔一条马路有一个和看守所面积大小差不多的大院,那里就是关押民工与狗的地方。

附近的人都知道那里就是北京的收容所,但不知道为什么没有挂牌子。至于那个院子还关押狗,我是和一个保安聊天时才知道的。院子的前半部分用来关押待遣送的人,院子的后半部分用来关押流浪狗。保安说,狗不多,人常常是满的。

2003年春天的一个下午,我长久徘徊在院子的周围。这高大的围墙究竟象征着什么?一面是城市的奢侈豪华,另一面,就在这里面,是陌生,恐惧,悲哀,奴役,遣送,殴打,最后还要摇尾乞怜。这就是很多中国农民带着希望来到首都的结局。这个城市有400多万外来人口,警察们不用担心这个院子会空着。

我不止一次地听到这高墙内外的故事,那些被关押的人们面对暴力,他们如此的无助,只有听天由命。这光天化日之下的暴行总不能一直这样下去了。谁赋予他们这样限制人身自由的权力?

2003年3月2日

附2:
关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书

全国人民代表大会常务委员会:

《中华人民共和国立法法》第八十八条第二款规定,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,第九十条第二款规定,公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。

我们作为中华人民共和国公民,认为国务院1982年5月12日颁布的,至今仍在适用的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,与我国宪法和有关法律相抵触,特向全国人大常委会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议。

建议审查事项:

《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否属于《中华人民共和国立法法》第八十七条第一款规定的“超越权限的”和第二款规定的“下位法违反上位法的”行政法规。

事实与理由:

《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第六条规定,被收容人员“必须”服从收容、遣送,遵守收容遣送站的规章制度,这是授权民政部门和公安部门可以对被收容遣送对象实施行政强制措施,实际上赋予了行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力。该办法的实施细则第十三条规定:“收容遣送站要及时组织遣送。被收容人员留站待遣时间:省内的一般不超过十五天;外省的一般不超过一个月”。这说明,有关行政部门可以把那些没有违法的人关押在收容所里,限制他们的人身自由长达半个月或者一个月,甚至更长时间。

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体;《中华人民共和国行政处罚法》第九条规定,限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定;《中华人民共和国立法法》第八条和第九条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。

我们认为,根据以上法律规定,国务院没有权力制定以限制公民人身自由为内容的行政法规。我国宪法以及立法法颁布之后,《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》作为国务院制定的行政法规中有关限制人身自由的内容与我国现行宪法以及有关法律相抵触,属于《中华人民共和国立法法》第八十七条第一款规定的“超越权限的”和第二款规定的“下位法违反上位法的”行政法规,应该予以改变或撤销。

因此,作为中华人民共和国公民,我们根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款之规定,向全国人大常委会提出建议:建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

以上建议,请审查。

2003年5月14日

中华人民共和国公民:

俞  江(法学博士,华中科技大学法学院教师),身份证号:510212720719161
滕彪(法学博士,中国政法大学法学院教师),身份证号:229004197308020013
许志永(法学博士,北京邮电大学文法学院教师),身份证号:620102197303025316
联系地址:北京市交大东路39号 许志永,邮编:100044

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