许志永、严野:人生而不平等——北京非户籍人口教育问题调查报告

(按:此调查报告我和严野写于2010年2月,让人欣慰的是,一年之后,其中部分内容已经过时了,我们的建议第一条已经基本实现,2011年北京在政策层面基本实现了小学升初中不分户籍的平等。一年多来,家长团队一直在努力推动取消高考户籍限制,也已经有了明显进展,相信不久的将来,此报告中的社会现象将成为历史。)

前言

他们的父母在这个城市里工作、生活、纳税,成为这个城市有机体不可缺少的组成部分,他们跟随父母移民甚至在这个城市里出生、长大,可他们不能正常上学,只因为他们父母的身份——没有北京市户口。无论他们在打工子弟学校还是公立学校读书,无论他们怎样努力学习,无论他们多么优秀,到了高中也不得不离开父母到陌生的户籍所在地读书、参加高考,为了孩子前途,仅在北京就有上百万个家庭被迫分隔两地,面对教材差异、陌生环境以及远离父母等问题多少个孩子的前途就此被毁掉。半个世纪的户籍制度制造了人与人之间与生俱来的不平等,直到21世纪的今天,这种非人性的不平等仍在继续。

我们关注这个群体,不仅是因为相信现代文明人类的基本信条——人生而平等,不仅是因为我们国家宪法和教育法庄严的宣告——公民在法律面前一律平等孩子们应该有平等的受教育权利,更是因为我们见证了这非人性户籍制度背后太多的折磨、痛苦和伤害——这已经不是什么人口问题、资源问题、环境问题,而是成千上万个家庭不能团圆过正常生活成千上万个孩子的前程被过早毁掉的问题,是最基本的人道问题。

2010年1月,我们把北京教育平等权作为重点公民参与项目,该项目的目标是通过调研报告、公民建议、纪录片、集团诉讼等多种方式推动公民受教育权平等。通过调研报告展示现行户籍制度导致受教育权不平等带来的严重社会问题,是该项目的工作之一。近四年来尤其是2010年1月以来,我们走访了十多所打工子弟学校和公立学校,和数十位打工子弟学校校长、上百位家长、孩子多次座谈,深入访谈,这些实地调研是本报告的基础。我们期望大家和我们一起推动教育平等,让非人性的户籍制度早日成为历史。

一、北京的户籍教育体制

1、户籍制度的历史背景

从1958年《户口登记管理条例》出台开始,中国确立了城乡二元分割的社会管理体制,这个体制包括个人身份和社会福利的巨大差异——城市尤其是大城市的市民享有医疗、就业、最低生活保障等福利而农民几乎没有任何福利,城乡之间人口流动的严苛限制——除了升学、当兵、工作调动等少数途径意外,户口从农村到城市迁移非常困难,对于违反城乡分割体制的惩罚——1961年公安部发出通知设立收容遣送制度把自由进入城市的农民关押遣送回原籍。改革开放以后,人口事实上已经开始自由流动,中国开始了20世纪大部分国家都有过的城市化进程。2003年收容遣送制度废止,户籍制度的外围堡垒破除,但直到2010年,户籍制度所维护的城乡之间社会福利差异仍然存在,以北京和上海等特大城市为甚。

2、北京的户籍制度

现行北京户籍制度包括户口登记制度、户口迁移制度和暂住证制度等内容。户口登记的基本原则是新生儿户口登记随父母户口。户口迁入北京具有严格的限制,除升学、工作调动等理由以外,依据现有行政策法规只有四类情形可以迁入户口而完全享受市民待遇:第一是在北京连续3年每年纳税达到80万元,或者近3年纳税总额达到300万元的私营企业主;第二类是国际、国内文化艺术名人、名家和民族传统艺术专家、体育明星;第三类是国内大型企业(集团)、各类金融机构在京注册的总部的董事长、总会计师等高管;第四类是在国外取得学士及以上学位或获得国外毕业研究生学历的留学人员。客观而言,如此严格的限制条件,能够符合条件把户口迁入北京的公民很少。

随着经济发展和社会开放,大量农村人口来到城市工作,过去三十多年时间里,北京增加了1000多万人口,但是,严苛的户籍制度使得其中的绝大部分居民无法迁入户口,他们需要办理暂住证,不享有很多市民的权利。

3、北京居民有没有户口的权利差异

对于绝大多数没有北京户口在北京工作生活的居民来说,无论在北京工作、生活多久,永远只能“暂住”北京,被当作外地人来管理,不能享有北京市民的很多权利。比如,根据2007年发布的《北京市城市廉租住房管理办法》第八条和《北京市经济适用住房管理办法(试行)》第五条规定,没有北京户口不享有廉租房、经济适用房等经济权利;根据2000年6月27日北京市颁布<实施《城市居民最低生活保障条例》办法>,不享有最低生活保障的权利;根据2005年1月5日北京市政府发布的《北京市企业职工生育保险规定》,不享有生育保险的权利;根据2007年6月7日北京市政府发布《关于建立北京市城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度的实施意见》,不享有儿童大病医疗保险的权利;根据1999年9月14日北京市人民政府发布《北京市失业保险规定》,不享有正常的失业保险的权利;根据《北京市出租汽车管理条例》、《北京市小公共汽车管理条例》以及北京市各级政府部门、事业单位公开招录公务员、事业单位工作人员的要求[1],不享有某些就业机会;根据《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》和《北京市中、小学学生学籍管理办法》,没有北京户口的孩子不能在北京正常上学,更不能参加高考。

4、北京的户籍教育体制

根据有没有户口来确定一个学生有没有资格参加小学升初中统一录取,正常升学读高中以及参加高考,本文称之为户籍教育体制。北京的户籍教育体制具体体现为北京市教委发布的一些规范性文件。

《北京市教育委员会关于加强中小学接收借读生管理的通知》规定:凡无本市正式常住户口的儿童、青少年在本市普通中小学校就读的,均为借读生。借读生学校不予办理转学手续,也不予办理在京升高一级学校的报名手续。《北京市中、小学学生学籍管理办法》第十四条规定“申请在本市借读的外地学生,应持学生常住户口所在地街道办事处或乡、镇人民政府出具的在当地就读有困难的证明和本市暂住证,向暂住地区管片学校申请,经学校同意后,填写借读登记表,并按市教育局规定的标准缴纳借读管理费。借读生不列入学校正式学生,借读期限一般为一学期至一学年,特殊情况经学校同意可以延长。”

2009年北京市教委“北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法”规定,流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明,到暂住地附近学校联系借读。

北京市在学籍管理、小升初、中考、高考等每一个升学环节都以户籍为标准把学生进行区分。小升初阶段,有户口的学生享受电脑派位统一录取就近入学的义务教育,没有户口的学生得靠家长自己找学校。中考阶段,没有户口的学生算是“借考”,不能填报志愿。高考阶段,除了四类特殊情形外,没有北京市正式户口的学生不能在北京参加高考。

二、户籍教育体制带来的严重社会问题

1、公立学校的不平等

随着国家强化流动人口的义务教育由流入地负责,越来越多的孩子能够进入公立学校读书,据北京市教委2009年统计,当年北京义务教育阶段的流动儿童超过40万人,其中近70%的孩子在公办学校就读,[2]但是,公立学校对外地孩子的歧视很难短时间内消除。

首先是教育资源分配上的不公平。北京市教育资源分配不均衡是由来已久的问题,2010年之前大约20多个知名中学不参加电脑派位,自己选拔优秀学生,教育资源以及生源越是向好学校集中,越是引来家长不惜重金往里挤,形成恶性循环。2010年北京市教委强调所有中学都必须参加电脑派位,但是很多家长对该规定的落实情况表示担忧。在这个普遍问题的背后,外地孩子上学受到更严重的不公平。无论东城区还是海淀区,一个普遍的现象是知名中学外地孩子的比例很低,甚至5%都不到,而普遍认为比较差的学校,外地孩子可能占到一半以上甚至有的学校的初中占到90%以上。以海淀区为例,教委承诺义务教育阶段孩子都要有学上,但教委推荐的初中大多是偏远或者教学质量差的学校。

一些学校内部分为重点班(名称不一)和普通班,本地孩子有更多的机会进入重点班。比如有一个小学,一个年级有四个班,一、二班称为外教班,三、四班是普通班,外教班比普通班每学期多收450元,师资力量更强。北京孩子只要交450元就可以进外教班,而外地孩子如果想进外教班就要额外交2000元到6000元不等,外教班里80名学生只有两个是外地户口的孩子,而普通班里80名学生只有两个是北京户口的孩子,这两个北京孩子是因为家里太穷不愿意交450元的“外教费”。

其次是不平等的升学机会。不要说高考,就连义务教育阶段的小升初,北京大部分区县也没有实现义务教育法明确规定的平等。只有西城区2008年以后实现了全部电脑派位统一录取,因为西城区作为老城区外来人口较少,每年全部小学毕业生5500人左右,而这里的中学可容纳7000多名学生。东城区的中学也是生源少,但他们并没有实现平等录取,东城区北京户口的学生电脑派位统一录取,然后统一把外地学生安排到质量较差生源不满的学校。海淀区的办法是首先解决本地户口的孩子升学问题,外地孩子要靠家长自己去找学校,找不到学校的找教委,教委给安排较差的学校。

初中毕业,按照北京市教委文件的规定,外地学生可以参加中考,其名曰“借考”。意思是指可以参加考试,但不能填报志愿。中考后的成绩以一张小纸条的形式发给学生,上面没有评价,只有各科的分数,不显示排名,不建立学籍。即使网上查分也只能在固定时间(一般为两个小时)进行查询,而且此查询是终局性的,以后该系统将不再向外地孩子开放。2009年中考北京市报名学生人数10万余人,其中外省市户口学生达13000多人,这些外省市学生中,符合相关政策、有资格报考本市高中的仅约1500人,其余11000多考生均为借考学生。这个数字占全体考生数的1/10。[3]

第三,各种名目的收费。北京确实有一些教学质量不好的或者偏远的中学对外地孩子不额外收费,但城区多数中学对外地学生都收取各种名目的费用,从一两千到十几万不等。粗略估算,除非愿意到很差的学校读书,一个非京籍孩子从小学读到高中的成本大约十五万,这些钱大致分为借读费(赞助费)和择校费两部分。根据北京市财政局发布的“关于印发北京市2009年行政事业性收费项目目录的通知”,从2010年开始北京市将取消普通高中借读费、小学课后管理班收费等收费项目。这应该是一个好消息,但在现实中前景并不乐观。据家长反映,大多数学校根据《义务教育法》第48条的规定表示愿意接受个人捐助,而家长们也不得不主动迎合。校方让家长将钱打入指定账号,但不让家长获取存款凭条,学校和家长凭借彼此间的默契和信用完成“捐助”过程。

相对于赞助费而言,择校费要“阳光”的多。据调查,想在北京上名校、强校,基本上都要交择校费。择校费少则几万元,多则十几万,并且不区分户口。可以说,高额的择校费把众多无钱无势家庭的孩子挡在重点中学之外,某种意义上说,择校费就名正言顺地成了有钱、有权、有势子女上名校强校的“通行证”。高额的择校费造成校际间教育资源越来越不平等,反过来择校现象越来越严重,形成教育不平等的怪圈。

第四,评选三好学生等学校活动中的歧视。虽然北京市教委明确规定了评选三好学生不分户籍,但是由于外地孩子不能参加高考,三好学生称号也不能加分,所以老师大都把评优名额给有户口的孩子。比如现就读于某中学初三的学生是班上公认的最优秀的学生,老师们都认为如果只有一个名额评北京市三好的话,只有她配得上这份荣誉。但事情的最后,老师还是在她不在场的情况下通过投票,选出了班上的另一个北京籍的孩子。事后老师非常的抱歉,给这个外地孩子买了水果篮,并登门道歉。老师解释道,我评给你也没用,你评上了也不能填志愿,不能加分,还不如让它物尽其用。

这些看起来是小事,但给孩子的心理伤害比较大。有的孩子在得知一些荣誉不能给自己时回到家里背着父母偷偷哭。在调研过程中,我们问一个正在读初三的女生将来考哪个大学,她说一定要考回北京,问她是因为自己家在北京吗?她说不是,是因为自己要证明给别人看,她有能力拥有这个城市的合法身份。还有一个女生在一则读书笔记里写道,“面对不公正,我们要呐喊,哪怕我们的声音不会被任何人听到。”

2、打工子弟学校的困境

根据北京市教委的统计,北京40多万流动儿童中,其中大约三分之一的孩子在打工子弟学校上学。这些打工子弟学校大多处在城乡结合部,无论有没有办学许可证,它们随时可能被强制拆迁,就像2010年春节期间,北京30多所打工子弟学校被拆迁,上万名学生过了春节就没有了学校可上。虽说地方政府承诺可以帮着找学校,但新的学校可能他们父母工作和居住的位置,家长大多还是不得不自己托门路找学校。有一个湖北来的孩子上小学六年级,过完春节,她就要到第五个学校上学。在上个学期末的最后一天,校长突然宣布,学校要解散了,过了春节不用来这里上学了,然后老师和同学各奔东西。对于这些孩子而言,他们只能是无奈。

三百多所打工子弟学校其中只有63所有办学许可证,绝大部分无照经营的学校中,学生没有学籍卡、没有北京市统一编号学籍,这也就意味着这些学生在北京享受不到任何针对中小学生的福利政策(具体包括保险、体检、公园门票、火车票优惠等)。因为在北京上学没有学籍,这些外来的孩子在北京无法参加统一考试,自然也不能升入公办的上一级学校,即便将来返乡继续升学,也将可能被“刁难”。

3、初中毕业面临的人生转折

无论是打工子弟学校还是公立学校,初中毕业是很多没有北京户口的孩子求学道路的分水岭。这对于绝大部分孩子来说都是一次巨大的挫折。

个别学生通过关系留在北京继续读高中,比如东城区一个教学质量算是中等偏上的中学里同一年级的高中生有两个外地人。而当他们读完高中,可能面临更大的麻烦,一些地方实行学籍和户籍双要求的政策,即在户籍地参加高考必须要求在当地连续有学籍若干年,否则不准许参加当地的高考,也就是说,他们可能既不能在北京参加高考,也不能回户籍地参加高考。我们注意到一名外地的高一学生准备放弃中国的高考转而复习美国的SAT(可以理解为美国的高考),届时她将两赴香港去参加考试。如果一切顺利的话,这也可能会成为打开高考死结摆脱困境和无奈的一种方式。

少部分学生选择在北京读职业高中,这其中不乏成绩非常优秀的学生,而读职高基本上意味着放弃读大学的梦想。我们看到一个曾经成绩非常优秀后来读了职高即将毕业的孩子给她在打工子弟学校的班主任发来短信,说她想上大学,自己不甘心就这样的人生。而个别家庭困难的学生不得不退学,而那些回到户籍地读书的孩子中又有一部分因为环境不适应等原因陆续退学。

多数毕业生会选择离开北京,回户籍地找一所中学继续完成高中学业。但即便回到户籍地,他们也面临很大困难。首先,当地的高中不一定会接受他们,拒接的理由之一是没有学籍,他们不得不托关系交纳数千乃至上万的费用才能入学。其次,由于他们中的大多数生长在北京,且一直接受北京学校的教育,对于户籍所在地,他们缺乏基本的认同感,有的甚至连当地的语言都听不懂,面对陌生的环境、陌生的课堂,连一个同学都不认识的他们,在日益临近的高考压力下,很难想象这个年龄段的孩子能克服那么多困难,平心静气的发挥出自己的能力,很多同学回去后学习成绩一落千丈。

打工子弟学校的初中毕业生的前途更令人忧虑。以朝阳区一个1300多名学生的打工子弟学校为例,初一初二每个年级只有两个班共约90名学生,到了初三只有一个班共40多个学生,有十分之一的学生陆续转回老家上学,其余的陆续失学。多数打工子弟学校没有初三毕业班,这和学生不能在北京参加高考有关。2009年这40名初中毕业生有10个上了职高或者中专,有4个回老家读高中,剩下20多名学生都已经走上社会,女孩子卖服装,当收银员等等,男生基本上无所事事。用他们的班主任的话说,每一个失学的学生都是“潜在的定时炸弹”。

4、“留守儿童”

在北京公立学校和打工子弟学校读书遭遇重重困难,于是很多家长选择把孩子留在家乡读书,他们被称为留守儿童。留守儿童和外地孩子在北京读书受歧视是户籍教育体制带来的同一个社会问题的两个方面。

在我们调研过程中,很多家长表达了矛盾的心里,把孩子留在家乡,太对不起孩子,长期分离造成的感情疏离很多年都难以弥合。把孩子留在身边上学,到读高中还是不得不送回老家,这时候送回老家造成孩子的心理反差学习成一落千丈可能还不如从小把他留在老家读书。到底该把孩子留在家乡还是带在身边,户籍制度给很多家长出了很大的难题。

根据2007年全国妇联农村留守儿童问题课题组的调研报告,[4]依据2005年全国1%人口抽样调查的抽样数据,可以确认0-17周岁留守儿童在全体儿童中所占比例为21.72%,据此推断,全国农村留守儿童约5800万人,其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万。和2000年相比2005年的农村留守儿童规模增长十分迅速,在全部农村儿童中,留守儿童的比例达28.29%,农村留守儿童已非常普遍。

全部农村留守儿童中,父母一方外出留守儿童占47.14%。父母双方外出留守儿童占52.86%。留守儿童没有正常的家庭关爱,由此带来一系列社会问题:

亲情缺失问题。相关调查发现,超过半数的留守儿童不能和父母生活在一起,33%的父亲、25%的母亲外出5年以上。而且60%—70%以上的父母是在外省打工,30%的父母每年回家一次,打电话成为留守儿童与在外父母联系的主要方式,但也有约2%的父母与孩子常年无联系。

教育监护问题。从整体情况看,多数留守儿童与祖辈共同生活,由于老人文化教育水平较低,加之还有近一半委托监护人同时监护几个儿童,老人监护往往主要是照料孩子的生活,对孩子的教育非常有限。数据显示15-17周岁的农村留守儿童中,在校比例大幅度下降,辍学比例明显上升。多数农村大龄留守儿童就业层次较低、缺乏社会保障。部分农村大龄留守儿童在结束了初中教育之后即进入了劳动力市场。由于自身文化素质低,学历上处于劣势,多数只能进入非正规劳动力市场,子承父业或延续低层次就业和边缘化的社会地位。

安全保护问题。相关调查显示,有56%的临时监护人经常关注并采取措施预防留守儿童意外伤害发生,但也有34%的人只是有时会注意,还有8%明确表示顾不过来。一些农村大龄留守儿童离开了学校,脱离了正规组织的管理,处于无人监管,自行其事的状态,容易侵害他人或受到侵害。留守儿童溺水、伤亡事故也时有发生。据有关部门反映,被拐卖儿童中,流动儿童居第一位,留守儿童居第二位。据2006年5月31日《中国青年报》报道,湖南省涟源市荷塘镇2005年遭遇一场特大洪灾,12名儿童死亡,其中11个是“留守儿童”。

心里乃至犯罪问题。由于长期与父母分离,缺乏家庭教育,儿童在面对自身变化、学习压力、人际交往等问题时,缺少父母关怀,容易对他们的心理健康造成影响。根据一些机构的调查,57%的留守中学生存在心理健康问题,父母打工年限越长,孩子的心理问题越严重。根据北京市海淀区法院2010年工作报告,外来人口第二代犯罪问题日益突出,在未成年人犯罪中所占比例由2006年的12%上升到2009年的52%。

父母之所以狠心抛下孩子,主要包括工作不稳定、城市生活费用高、上学费用高和不能参加高考等因素。孩子学龄前,父母也年轻,缺乏稳定工作的因素比重较大,随着孩子年龄增长,孩子上学费用高以及不能参加高考的因素占的比例越来越大,到了高中,留守少年主要原因是不能参加高考,原来在北京读完小学和初中的几乎所有的孩子都不得不回户籍地。教育部下令,义务教育在居住地完成,但是,如果不能在居住地参加高考,完成义务教育对于绝大多数孩子来说没有多大意义。留守儿童的主要问题不在于父母抛下孩子远离家乡到城市打工,而在于孩子不能在城市里正常读书,父母不得不把孩子留在家乡。某种意义上说,留守儿童是一个时代的弃儿,是制度性孤儿,他们从一出世就开始痛苦地承受历史造成的不公平。

5、家庭问题

为了孩子上学,无数家长费尽周折。一位湖南籍女士和丈夫都长期在北京工作, 女儿幼儿园是在北京上的, 在北京上小学交赞助费两万二千元(学校不开发票),北京“小升初”、高中和大学都不让她女儿报考, 北京是小学六年制和初中三年制, 而他们的户口所在地是小学五年制和初中四年制,教材与北京又不一样。女儿在北京没读完小学五年级就被迫转学回到南方。她丈夫仍留在北京工作,自己不得不跟着女儿到南方,一家两地分居,两地都要租房子。实在受不了这种两地分居的麻烦和痛苦,2009年十一放长假期间, 她又将女儿再转学到北京原来的小学上六年级, 很快就要面临“小升初”了,女儿不能正常报考初中, 到处找学校都不收, 个别学校要交8万元赞助费。她说,“我非常痛恨这种不公平的制度!害得我们家两地分居, 以致女儿没有一个完整的家, 女儿平等受教育的权利被剥夺了。”

为了孩子上学,大量家庭长期两地分居,带来一系列社会问题。一个家长举例说,她从小学要好的七个姐妹,除了一个没结婚的以外,六个结婚的已经有四个离婚了,都是因为长期分居造成的。据我们对中部省份一个村庄的了解,70%以上的夫妻分居两地的主要原因是一方为了照顾孩子上学。家里的土地耕种可以承包给别人,在城市里生活费用虽然高一些但也能维持,他们可以在城郊找到很便宜的房子租住,但为了孩子上学,夫妻不得不分居两地。

三、问题的根源分析

1、依附户籍的高考招生制度

问题的根源在于依附于户籍制度的高考招生制度,它规定高考招生报名以户籍地为条件。教育部每年发布《普通高等学校招生规定》,规定“申请报考高等学校的所有考生,须在其户籍所在省(区、市)高等学校招生委员会(以下简称省级招生委员会)规定时间和指定地点报名”。北京市也相应作出规定,高考报名必须具有本市正式户口。北京市的所有歧视外地人的教育政策都是以此展开。

即使国家要求北京市保障非户籍青少年的义务教育,即使北京市切实保障了他们的义务教育,但是由于不能在北京参加高考,他们在北京读完高中也会因为教材不一样、高考报名资格等问题带来巨大麻烦,在北京读到高中毕业反而是害了孩子。而北京市教育部门为了防止出现一直读到高中不能参加高考的青少年成为一个麻烦的社会问题,他们试图把问题化解在初中以前,即从初中开始拒绝给非户籍孩子建立学籍,不准正常升入高中,总之给非户籍孩子设置各种障碍,迫使他们回到户籍地就读。

2、改革的障碍分析

户籍教育体制带来如此多的严重社会问题,但改革起来仍有相当的障碍。

一是担心高考放开户口会导致大量人口涌入北京。这种观念几乎支配了中国大半个世纪,所以要设立户籍和暂住证制度并在每年国庆节把大量流动人口遣送回去。事实上,如果北京允许目前的一千万流动人口的子女都可以在北京参加高考,北京的高考录取率一下子就会降低一半,迅速接近中部一些省份的录取率,对于外地家长的吸引力迅速减弱,几年之内如果进行一些必要的招生制度改革,不会发生为了孩子教育而大量人口涌入北京的现象。

二是“北京应该是一个精英城市”的观念,这种立场在很多官员、人大代表、知识分子中间根深蒂固,一些代表甚至认为北京市的地铁票价、公交车票价太便宜了,应该贵很多倍,让年薪低于10万元的人无法在这里生活下去,这样北京才能成为一个精英城市。北京市教委也确实列举了八类“精英”的子女可以在北京高考,这其中包括外国人、驻京办官员、企业高管等。其实,任何一个城市乃至任何一个社会群落都不能只有所谓的精英,精英也需要各种服务,而且,精英的子女也未必是精英。有生命力的城市一定是多元的有机整体,正是那些外来人口靠自己勤劳的双手和智慧,为城市盖起了高楼,洁净了马路,繁荣了社区,维系了古老城市的生生不息。

三是担心北京教育资源紧张,所以不得不优先解决本地户口孩子的升学问题。以海淀为例,其实教委也承认,外地户口的小学毕业生80%到90%也都升入了本地公立初中[5],只不过不是正常途径录取,而是要靠家长跑关系要交纳很多钱,这说明,至少现有的教育资源不是很紧张。另外,2001年北京撤并了370多所中小学,2002年撤并了130多所中小学[6],北京市2004年有中学760所,到了2009年减少为647所[7],与此同时,北京各区县都在酝酿小班教学,主要原因就是中学教育资源闲置。[8]这说明所谓教育资源紧张不过是一个借口。即使教育资源真的紧张,只要政策放开,民间力量也会迅速弥补缺口。

其实主要的障碍在于读大学机会的严重不平等。据新华社报道,2009年,北京大学对每万名考生在天津投放的招生指标为10人,在上海投放的指标为4.8人,但是在山东与河南投放的指标却只有1人,在广东与安徽投放的指标更是不到0.7人,导致不同省市的单位招生指标相差好几倍甚至十几倍。[9]正是这种读大学机会的巨大差距,产生了很多高考移民。以户籍确定高考报名地,实际上是在保护一些大城市原住民的特权。

四、我们的建议

不仅是那些外来务工的穷人,而是全部没有北京户口的1000万人[10]共同面临的问题,下一代上学怎么办?正如一位家长所说,“我们不要求社会保障,不要求经济适用房,不要求任何政府的福利,可是,我们的孩子总得读书啊。”

中国城市化是必然趋势,一个公民离开原住地迁徙到另一个地方,无论农村还是城市,只要他能在新的居住地找到工作,就说明这个地方需要他。而他愿意在新的居住地工作和生活,他也就成了这里的纳税人,他也就应当享有这里公民的权利,他们的孩子就有权利在这里接受教育,有权利在这里参加高考,因为孩子和父母在一起是天经地义的。

除非整个人类文明进程倒退,他们已经不可能再回到过去的乡村生活,浩浩荡荡的春运潮只是他们回故乡度假,或者为了看望留守故乡的孩子。对于北京上千万的新移民来说,这已经不是通过户籍门槛减少北京人口的问题——他们已经在北京工作生活多年,已经不可能再回去,这是这1000万人如何享受正常纳税人权利的问题,是1000万个家庭团聚正常生活的问题,这不是什么人口问题、资源问题、环境问题,而是公民基本权利和尊严问题,是人性问题。当国家固执地把他们的孩子挡在城市门外,逼着他们把孩子留在遥远的地方无人照应,这几乎就是拿孩子当人质阻挡他们进城。

中华人民共和国教育法第三十六条规定,受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。教育资源作为一项公共资源理应平等的分配给每一个公民,而受教育权也以其人权和公民权的双重属性被几乎所有国家的法律承认和保护。

无论户籍制度历史多么久远,无论新移民来到城市寻找生活的希望历尽多少艰辛,孩子生来应当是平等的,他们不能输在起跑线上,一个现代文明国家有义务给每一个孩子提供公平的受教育机会,当然包括接受大学教育的机会。我们不能容忍,在我们国家内部,城市新移民享有的权利甚至比不上一些国家的非法移民,至少在一些发达国家非法移民的后代享有平等的受教育权,一个国家可以用法律对非法移民设置各种障碍,但不应该歧视无辜的孩子。

现有的户籍教育制度必须改变。我们不奢望这历史形成的城乡差异和教育不平等能够在一夜之间消除,但是,数以千万计的孩子和家庭不能再继续无边无际地等待。2010年,北京酝酿居住证改革,我们希望这是改变现有户籍教育体制的契机。原有的暂住证没有权利内容,一个人无论在北京工作生活多少年,只要没有北京户口就是外地人,不享有北京市民的权利。我们希望2010年北京应当给居住证填上具体的权利内容,根据年限设定享有的权利。如果说,考虑到社会发展的巨大不平衡,社会福利平等可能需要一个过程,但是孩子教育问题不能再等待了。

基于以上社会问题和现实条件,我们提出以下建议:

一、所有北京小学毕业生不分户籍,一律平等参加电脑派位,就近免费入学;

二、所有北京初中毕业生不分户籍一律平等参加中考和填报志愿;

三、改革招生体制,所有在北京上学的高中学生不分户籍平等参加高考。

许志永 严野 2010-2-17

[1]参见北京市人事局网站:中共北京市委组织部、北京市人事局2007年面向社会人员招考公务员公告的第5项规定要求“具有北京市常住户口”
[3]

北京晚报2009年6月22日《北京中考万余借考生处境尴尬

不能填报升学志愿》。
[4]

本报告第四部分关于留守儿童的内容,主要来自全国妇联2008年3月发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》。
[5]

在海淀区教委中教科的沟通中得知这个数字。
[6]
2002年2月24日北京晨报《北京近郊区将合并撤销130所学校

扩大名校规模》。
[7]

参见北京市教委网站,北京市历年教育事业发展概况。
[8]

法制晚报2010年1月17日报道,转引自熊丙奇《北京高中为何宁愿撤销也不扩招外地学生》。

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